Качественные реформы в Генпрокуратуре: миссия выполнима?
Изменения в работе ГПУ должны базироваться на четырех важных принципах
Прокуратура должна обеспечить справедливость и безопасность в стране, иначе страна рухнет, считает бывший заместитель Генерального прокурора Украины Николай Банчук в своем мнении для «Апострофа».
Наблюдая за перипетиями с увольнением третьего и назначением уже четвертого Генерального прокурора за два года после Майдана я как человек, честно проработавший более 20 лет в органах прокуратуры Украины, имею полное моральное право сказать власть имущим: любое политически мотивированное назначение удобного для президента/парламента/олигархов генпрокурора будет просто дальше разрушать нашу страну. Украина может состоятся как государство только если будет обеспечено эффективное функционирование хотя бы одного института, который в состоянии вернуть гражданам веру в справедливость и безопасность. Общество может какое-то время потерпеть, если существует дефицит одного из этих двух компонентов. Если отсутствуют оба (а в нашей стране именно такая ситуация), то даже очень удобный и сговорчивый генпрокурор не сможет уберечь систему от окончательного развала.
Затрудняюсь сказать, кто, когда и как разрушит систему, которая по своей хрупкости сегодня может соревноваться разве что с карточным домиком. Однако уверен, что у нас осталось мало времени, чтобы воссоздать правосудие и возвратить доверие общества к государственным институтам. Новая власть может еще некоторое время поиграться с милицией/полицией, спецслужбами, судебной властью и прокуратурой как с инструментом политического влияния или машиной для зарабатывания денег. Но взрыв общества, перегретого несправедливостью и цинизмом властей, может смести не только их, но и саму Украину с карты Европы.
Можно ли спасти ситуацию? Уверен, что да, если те, кто принимают решения, отбросят жеманство, клептократию, кумовство и начнут принимать решения не из личностных, а из государственных интересов. Как-то недавно критически высказался известному народному депутату от правящей партии в адрес одного функционера, выпрыгнувшего «из князи в грязи» и просто не понимающего сути проблем, которые нужно решать на занятой им должности. В ответ услышал: «У нас сложились хорошие отношения, и меня это устраивает. Ничего не понимает в вопросе? Ничего страшного, научится». Именно такая мотивация — личная преданность, готовность «решать вопросы» и поддерживать хорошие отношения с партийными кликами, а не чувство ответственности за государство, профессионализм, патриотизм, порядочность, и привела к власти людей, которые и до, и после Майдана последовательно углубляют кризис украинского государства и государственности.
Осознают ли сейчас те, кто принимают решения, что так дальше продолжаться не может? Мы об этом узнаем по ключевым кадровым решениям в ближайшие дни .
Торги вокруг кресла руководителя ГПУ, которые затеяли представители политической элиты, показывают, что опасность сохранения прежних правил игры велика. Всех интересует «чей человек» станет Генпрокурором, а не то, как изменить систему и качество работы Генпрокуратуры. Однако выполнять поставленные обществом задачи ГПУ сможет только тогда, когда внутри нее пройдет кардинальная реформа. Обществу, политикам крайне важно не просто узнать об очередном политическом «договорняке», а четко определить, что, как, когда должен сделать новый руководитель Генпрокуратуры, какими принципами он должен руководствоваться.
С моей точки зрения, реформа Генпрокуратуры в сегодняшних условиях должна базироваться на четырех принципах: профессионализм, законность, подотчетность, взаимодействие. Что именно это значит?
Профессионализм.
Любые реформы, любые качественные изменения могут обеспечить только профессионалы с безупречной репутацией. Таких специалистов, к сожалению, сегодня не хватает в руководящем составе как центрального аппарата ГПУ, так и в региональных прокуратурах. Мы все хорошо знаем, что и раньше тех, кто шли в прокуратуру по зову души, были единицы. Попытка несколько месяцев назад провести обновление кадрового состава ГПУ провалилась, и из этого нужно сделать соответствующие выводы. Мы не верим, что украинцы в состоянии провести честный, объективный и некорумпированный отбор кандидатов? Меня такой подход обижает, я считаю что среди 45 миллионов украинцев достаточно честных и порядочных людей. Но если нужно — хорошо, давайте пусть квалификационно-дисциплинарная комиссия будет полностью (но только полностью, а не 2-3 представителя в качестве фиговых листиков) сформирована европейским ОЛАФом, американским Минюстом или ПРООН. Один раз комиссию сформировали, ее члены четко определили критерии отбора прокуроров (и членов следующей комиссии из числа украинских кандидатов), произвели назначения — и все! Начали с чистого листа. Раз и навсегда. Без бесконечных обвинений и пересмотров.
Но главное все таки заключается в том, чтобы четко сформулировать свод правил и принципов. Сообщество отечественных и зарубежных экспертов по вопросам реформы судебной власти и правоохранительных органов сегодня в состоянии четко определить набор принципов и предложить и на должность Генпрокурора, и на другие должности в ГПУ тех, кто соответствует таким критериям. Это вопрос нескольких дней и политической воли. Таким образом можно как существенно повысить профессиональный уровень прокуратуры, так и возобновить атмосферу доверия к процессу реформ в ГПУ.
На региональном уровне можно попробовать имплементировать некоторые элементы мировой практики, в частности, США, где оптимальным способом утверждения на должность местного прокурора являются выборы. Именно выборы местных прокуроров, а не просто назначение способно обеспечить качественные преобразования в их работе. В Украине это дало бы возможность привлечь население к формированию корпуса прокуроров. При этом люди, избирающее прокурора, будут отдавать отчет, что безопасность в их регионе напрямую зависит от их выбора. Кроме того, они получат уверенность, что такой прокурор действительно независим.
При всех минусах избирательных процессов в Украине, использование этого механизма позволит нивелировать фактор влияния руководства прокуратуры на персональный выбор граждан. Генеральный прокурор уже не сможет своим приказом назначить руководителей местных прокуратур из числа тех, кто ранее уже занимал эту должность. Для обеспечения профессионализма таких независимых прокуроров необходимо ввести определенные цензы, такие как наличие достаточного стажа деятельности в области права, прохождение относительно длительного предварительного обучения в специализированных учреждениях.
Конечно, для обеспечения квалифицированного кадрового обновления необходимо улучшать материальное обеспечение сотрудников прокуратуры. В стране с постоянно увеличивающимся дефицитом бюджета сделать это проще всего за счет сэкономленных средств, тем более что экономить на сокращении численности сотрудников прокуратуры есть возможность, ведь из всех стран Совета Европы в Украине на 100 тысяч населения — самая большая численность прокуроров (43 против 6,4 в Германии).
Считаю, что при условии усовершенствования нормативно-правового базиса достаточно до семи, а может быть и меньше прокуроров, что соответствовало бы среднеевропейскому показателю. Такое троекратное сокращение прокуратуры при условии публичного контроля, соблюдения принципов и уважения к профессионализму позволит выбрать лучших из лучших и создать им нормальные условия для защити справедливости и законности в стране.
Подотчетность системы обществу
Работа же самой прокуратуры должна быть полностью прозрачной и подотчетной обществу. Деятельность квалификационно-дисциплинарной комиссии в ГПУ — важный шаг, но лишь один из многих на пути обеспечения подотчетности прокуратуры. В современном мире существуют разные системы подотчетности — «электоральная» (как в США) или «процедурная» (как в Европе), но в последнее время эти обе системы все более сближаются и становятся взаимодополняющими. Украина может избрать одну и/или другую систему, но в любом случае не имеет права оставлять существующую систему без изменений.
Сама же прокуратура (даже с профессиональными и подотчетными прокурорами) вряд ли способны справиться с недовольством общества, вызванным несправедливыми судебными решениями в отдельных резонансных делах. Реформа прокуратуры и обеспечение ее подотчетности обществу должна быть частью общей реформы судебной системы, а также системы правоохранительных органов с целью обеспечить подотчетность всей судебно-правоохранительной системы обществу.
Больше всего претензий в обществе сегодня — именно к судьям. Одним из быстрых и эффективных выходов из этой ситуации может быть законодательное внедрение полноценного суда присяжных. Этот институт в Украине уже частично действует, но его компетенция распространяется только на дела, где речь идет о пожизненном лишении свободы. Чтобы этот механизм заработал на полную мощность, нам нужна не коллегия присяжных, которая наполовину состоит из судей, а полноценный суд присяжных в составе 12 человек.
Присяжные могли бы не только выносить судебные решения, но и проверять законность объявления подозрения или применения ареста и залога. Это устранило бы претензии относительно необоснованного уголовного преследования или бездеятельности правоохранительных органов. При этом осуществлять национальную политику по борьбе с преступностью в целом могла бы Генпрокуратура. В частности, в рекомендации Комитета Министров Совета Европы государствам-членам о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия от 6 октября 2000 указано, что «в некоторых системах уголовного судопроизводства прокуроры осуществляют национальную политику в отношении преступности, приспосабливая ее при необходимости к реальному положению вещей в отдельных регионах».
Реформу судебной власти, как и правоохранительных органов, нужно проводить не просто путем изменения названия и цвета формы, а прежде всего, путем реализации принципа подконтрольности и подотчётности суда, прокуратуры, правоохранительных органов обществу. Этого можно достичь выборностью местных прокуроров, о чем шла речь выше. Местные советы и общины могут избирать руководителей местных правоохранительных органов, отвечающих за общественный порядок, и точно должны их регулярно контролировать.
Законность
Четкое определение законодательных рамок деятельности ГПУ является важным условием как для борьбы с коррупцией, так и для повышения эффективности ее работы. В этой связи урегулирование вопроса общего надсмотра со стороны прокуратуры является основополагающим вопросом для четкого определения места и роли ГПУ в судебной системе страны. Крайне важным является принятие конституционных изменений, а также дальнейших изменений в закон «О прокуратуре».
Не менее важным, чем приоритетность обеспечения уважения прав человека в стране. В названой выше Рекомендации СЕ говорится, что «в целом прокурор должен тщательно рассматривать законность полицейских расследований до решения о начале или продолжении уголовного преследования. В связи с этим прокуроры также будут контролировать соблюдение полицией прав человека».
Та легкость, с которой правоохранители могут начать уголовное преследование в отношении любого лица вне прокурорского или судебного контроля, объективно порождает значительные коррупционные риски. Поэтому нужно на законодательном уровне предусмотреть, что начало досудебного расследования в отношении кого-либо возможно только после предварительной проверки наличия для этого минимально определенных законом оснований. Кроме того, необходимо восстановить прокурорский или судебный контроль за обоснованностью таких действий следственных органов.
Также серьезные сложности возникают с расследованием зарегистрированных уголовных производств. Положения действующего Уголовно-процессуального Кодекса требуют регистрировать и расследовать как преступление каждое сообщение, хотя большинство обращений в полицию или в прокуратуру содержит лишь предположение заявителей о наличии признаков преступления. Расследуя все такие предположения, полиция и другие следственные органы лишены возможности максимально сосредоточиться на тех фактах, где есть явные и подтвержденные признаки того, что имело место именно преступление.
Также нужно разрешить прокурору самому выбирать уголовные производства, где он будет процессуальным руководителем, или же оставлять процессуальное руководство по тяжким или особо тяжким преступлениям, а в остальных уголовных производствах — закрепить прокурорский и судебный контроль за расследованиями. Закрепить законодательно, что законные требования прокурора, решения и определения судов по уголовным производствам являются обязательными для выполнения следователями. За невыполнение установить ответственность.
Взаимодействие
Реформы всех правоохранительных органов станут эффективными только тогда, когда они будут координировать свою деятельность, помогая друг другу и указывая на недостатки, которые, будем откровенны, со стороны всегда виднее. Лучшим выходом в этой ситуации станет создание единой коммуникационной площадки, например, специального Координационного совета с участием руководителей всех правоохранительных органов под руководством президента Украины. На его заседаниях в первую очередь можно было бы обсудить реформирование правоохранительной системы, а затем выработать эффективный механизм борьбы с преступностью внутри страны. При этом в рамках такого Координационного совета различные правоохранительные органы не конкурировали бы между собой, а наоборот, сотрудничали.
Реализация указанных четырех принципов позволит начать системные изменения в Генпрокуратуре, при этом общество получит надежду на справедливость и безопасность в нашей стране.
Источник: «Апостроф«
